問：請介紹一下《意見》出臺的背景意義？

安全生產事關人民群眾生命財產安全和經濟社會穩定大局。近年來，金屬非金屬礦山（以下簡稱非煤礦山）安全生產形勢總體穩定好轉，但長期以來，非煤礦山大量依賴外包隊伍進行采掘作業，由此引發了非煤礦山從業人員流動性大、安全素質參差不齊、生產組織混亂等問題，給安全生產埋下巨大隱患，特別是一些非煤礦山事故暴露出外包單位掛靠資質承攬工程、違法分包轉包、以包代管、包而不管、雙方安全生產責任懸空等突出問題，嚴重制約非煤礦山安全高質量發展。

基于此，2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于進一步加強礦山安全生產工作的意見》（以下簡稱兩辦《意見》），其中在“規范非煤礦山外包工程管理”部分明確提出“生產礦山建立本單位采掘（剝）施工隊伍或者委托具備相應條件的企業整體管理”，從頂層設計上為規范非煤礦山外包工程管理指明了方向，但實踐中，不少非煤礦山企業反映自建隊伍“怎么建”、委托整體管理“怎么托”缺乏具體路徑和操作指南，基層監管執法也缺少明確的政策依據。

因此，我們制定出臺《意見》，就是要將黨中央、國務院的決策部署細化為可操作、可落地的制度安排，從源頭上規范非煤礦山采掘（剝）施工隊伍管理，推動非煤礦山企業真正扛起安全生產主體責任，從根本上改變“誰都有責任、誰都不負責”的亂象，切實提升非煤礦山安全管理水平，堅決防范遏制重特大事故發生。

問：《意見》制定過程中堅持的原則有哪些？

《意見》的制定始終堅持三個原則。一是堅持依法依規。嚴格以兩辦《意見》為依據，將其中“建立本單位采掘（剝）施工隊伍或者委托具備相應條件的企業整體管理”兩種情形進行政策細化，同時與《安全生產法》等法律法規中關于規范發包、承包管理的相關規定做好銜接，確保每一項措施于法有據。二是堅持問題導向?！兑庖姟凡皇菫榱艘幏抖幏?，而是奔著問題去、盯著問題改。針對事故和執法檢查中暴露出的非煤礦山外包隊伍多、生產組織混亂、以包代管、包而不管、未對承包方實施統一管理等問題，逐一研究對策，從制度層面堵漏洞、補短板。比如，明確自建隊伍的四種具體形式，就是回應基層“不知道怎么辦”的困惑；嚴格承托方準入條件和禁止分包轉包，就是為了堵住“草臺班子”鉆空子的路。三是堅持實事求是。全國非煤礦山點多面廣、規模不一、礦種多樣，發展不平衡不充分。我們充分考慮了大、中、小型非煤礦山的不同承受能力，考慮了央企、國企、民營企業的不同實際情況，也充分考慮了當前從業人員隊伍的現實狀況，在政策設計上，給予了企業合理的選擇空間和過渡時間。比如，在設置時限要求時區分了地下礦山和露天礦山，在準入條件上區分了普通礦山和災害嚴重礦山，目的就是既要有序規范，又要確保政策能夠落地見效，不搞“一刀切”。

問：請介紹一下《意見》起草的過程？

《意見》是在廣泛調研、充分論證、反復征求意見的基礎上形成的，凝聚了各方共識，起草過程大致可分三個階段。一是深入調研摸底。從2025年10月起，我們先后赴遼寧、北京、安徽、山東、上海等5個?。ㄊ校?，組織112家不同性質、不同規模、不同礦種的企業和單位開展座談研討，既聽取了監管監察部門和行業協會的意見，也面對面了解了非煤礦山企業和施工隊伍的訴求和困難。通過調研，基本摸清了當前非煤礦山采掘（剝）施工隊伍的組織形式、存在問題和企業真實想法，同時，調研過程中我們也在不斷統一思想、凝聚共識，為文件起草打下了堅實基礎。二是廣泛征求意見。在充分調研基礎上，集中起草了《意見（初稿）》后，充分征求了各級礦山安全監管監察部門、有關非煤礦山企業的意見，并面向社會公開征求意見。對收到的各類意見建議進行了充分研究論證，廣泛采納合理意見，并根據各方意見反復修改完善。三是嚴格出臺程序。我們嚴格按規范性文件制發程序，履行了合法性審核、政策措施公平競爭審查、下發文件與為基層減負一致性評估、與宏觀政策取向一致性評估，并經局務會議審議通過，確?！兑庖姟返暮戏ㄐ?、科學性和可操作性?？梢哉f，整個過程嚴謹規范、公開透明，嚴格遵守了科學決策、民主決策、依法決策的要求。

問：《意見》的主要內容有哪些？

《意見》共5個部分、12條，核心內容可以用“一個目標、兩大路徑、四種自建形式、三項管控規范”來概括。

“一個目標”：就是明確了時間節點。2027年5月1日前完成非煤地下生產礦山、2028年5月1日前完成非煤露天生產礦山自建隊伍或者委托具備相應條件的企業整體管理（以下簡稱整體托管），推動非煤礦山安全管理水平和從業人員素質顯著提升。

“兩大路徑”：就是非煤礦山可以根據自身實際，選擇自建采掘（剝）施工隊伍或者整體托管，這兩大路徑都是落實兩辦《意見》規定的合法方式，當然，從礦山安全高質量發展和培育礦山自有產業工人隊伍的角度，我們鼓勵非煤礦山采用自建采掘（剝）隊伍這種形式。

“四種自建形式”：就是明確了自建隊伍的四種具體形式：一是非煤礦山自招采掘（剝）施工人員；二是整建制接收現有采掘（剝）施工單位人員；三是與采掘（剝）施工單位共同出資組建由非煤礦山控股的具有法人資格的專業化公司；四是使用同屬一家上級公司的專業化施工隊伍。這四種形式各有特點，非煤礦山可以根據自身規模、資源稟賦、管理能力等因素自主選擇，靈活操作。

“三項管控規范”：一是在自建隊伍方面，對四種形式分別明確了人員招聘、合同簽訂、培訓教育、機構配備、制度建設等要求，特別強調井下不得使用勞務派遣工；二是在整體托管方面，明確了托管范圍、承托方準入條件和雙方安全生產責任，要求承托方原則上為大型非煤礦山企業或具有礦山工程施工總承包一級及以上資質的企業，嚴禁將整體托管的非煤礦山再進行分包、轉包；三是在組織實施方面，明確了非煤礦山企業主體責任、地方監管責任和國家監察責任，形成了閉環管理。

問：《意見》中兩次提到需要按規定辦理安全生產許可證，企業要怎么辦理？

你看得很細致，《意見》中規定采用自建隊伍情形中“組建具有法人資格的公司”或者采用整體托管形式的，需按規定辦理安全生產許可證，主要考慮是此兩種形式需要重新組建機構、重新配備人員，通過辦理安全生產許可證，確保達到安全生產相關要求。因為這兩種形式都是新生事物，現行的《非煤礦礦山企業安全生產許可證實施辦法》（以下簡稱《辦法》）沒有明確的辦證流程規定，目前，我們正在組織同步修訂《辦法》，針對這兩種形式的安全生產許可證辦證要求，將在《辦法》中予以具體明確。

問：2013年公布、2015年修正的《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》和《意見》規定不一致，在具體執行過程中，怎么把握？

這個問題在《意見》起草過程中也有很多反映，很有必要借此機會作一回應?！斗敲旱V山外包工程安全管理暫行辦法》是基于當時允許非煤礦山外包的前提下，為規范非煤礦山外包工程安全管理出臺的部門規章，其修訂和廢止需要很長的過程。2023年，兩辦《意見》對非煤礦山外包工程管理有了新的要求，明確非煤礦山只能采取自建本單位采掘（剝）施工隊伍或整體托管兩種形式，因此非煤礦山應嚴格按照兩辦《意見》的要求，在規定時限前依據《意見》所明確的方式，要么改為自建隊伍、要么實行整體托管。

問：下步怎么抓好《意見》的貫徹落實？

一分部署，九分落實。好的政策關鍵在于執行到位，下一步，我們將重點壓實三方面責任。一是企業主體責任。《意見》明確了實現自建隊伍或整體托管的時間節點，特別是對自建隊伍的四種形式和整體托管有具體要求，非煤礦山企業要嚴格落實主體責任，按照規定要求盡快明確采掘（剝）施工隊伍組織方式，明確實施路徑，倒排時間節點，實施掛圖作戰，落實推進措施，確保規定時限內完成自建隊伍或者整體托管。二是屬地監管責任。各級礦山安全監管部門要盡快全面摸清轄區外包工程管理現狀，建立臺賬、動態跟蹤，堅持執法和服務相結合，既要幫助解決非煤礦山整改過程中出現的困難和問題，又要高度警惕過渡期內、之前已簽訂外包管理協議的施工單位可能上演“最后的瘋狂”。三是國家監察責任。國家礦山安全監察局各省級局要把規范非煤礦山采掘（剝）施工隊伍作為監察督政的重點，對工作推進不力或進展緩慢的地區，依法向地方政府或有關部門提出加強和改善安全監管工作的意見建議。

總之，我們希望通過《意見》的實施，真正推動非煤礦山從“包出去”向“管起來”轉變，從“有人干”向“專業干”轉變，從“責任不清”向“各負其責”轉變，以高水平安全服務保障非煤礦山行業高質量發展。